Paradoks Amnesti—Abolisi dalam Negara Konstitusi

sumber gambar

"Setiap pengampunan oleh negara sejatinya mengandung dua wajah: wajah kemanusiaan dan wajah kekuasaan"

Dialektika kekuasaan dan hukum keberadaan amnesti dan abolisi tampil sebagai dua instrumen hukum yang tidak hanya merepresentasikan kebijakan kemanusiaan sekaligus membuka ruang tafsir konstitusional yang paradoksal soal tafsir yuridis atas hak prerogatif kekuasaan juga problematika yang menyeruak dari jantung relasi dengan yang lainnya pula. Instrumen itu, yang dalam nomenklatur hukum pidana dikenal sebagai penghapus hak negara untuk menghukum, kerap tampil dalam wajah ganda: sebagai instrumen rekonsiliasi dan sekaligus instrumen negasi terhadap keadilan substantif. 

Maraknya pemberian amnesti dan abolisi oleh otoritas eksekutif dalam situasi sosial-politik yang sarat kepentingan memperlihatkan tendensi patologis negara yang gemar menjadikan hukum sebagai etalase, bukan substansi. 

Ia seolah mengafirmasi satu paradoks besar: bahwa di bawah rezim konstitusi yang menjanjikan supremasi hukum, justru kekuasaan yang diberi ruang luas untuk memaafkan dirinya sendiri. Ketika pengampunan diberikan tanpa proses klarifikasi publik, tanpa akuntabilitas etik dan tanpa konsiderasi terhadap luka kolektif yang ditinggalkan oleh pelanggaran hukum, maka amnesti dan abolisi berhenti menjadi mekanisme korektif—dan justru menjelma menjadi ritual impunitas.

Maraknya penggunaan amnesti dan abolisi

Kehadiran amnesti dan abolisi di tengah struktur negara hukum bukanlah anomali, tetapi problematikanya terletak pada banalitas penggunaannya yang tidak lagi bersandar pada narasi transisional atau krisis melainkan pada kalkulasi strategis kekuasaan.

Ketika keduanya digunakan untuk menyelamatkan aktor-aktor politik tertentu dari jerat yuridis —maka yang dibebaskan bukanlah kesalahan, melainkan kekuasaan itu sendiri dari tanggung jawab moral. 

Sejauh mana negara konstitusi mampu membatasi dirinya? Apakah kekuasaan eksekutif dapat mengampuni atas nama hukum, ketika yang diampuni adalah kesalahan yang ditopang oleh struktur kekuasaan itu sendiri? 

Perdebatan mengenai amnesti dan abolisi telah berlangsung dalam pelbagai forum akademik, namun dalam praktik ketatanegaraan pertanyaan etik selalu ditaklukkan oleh kalkulasi politik. Ketika presiden sebagai pemegang hak prerogatif memberikan amnesti kepada pelaku kejahatan yang terafiliasi dengan kekuasaan, dengan atau tanpa persetujuan legislatif, maka ia sedang mengdikotomi makna hukum secara epistemik. Sebab hukum, dalam konteks ini tidak lagi menjadi entitas otonom, melainkan proyeksi dari kehendak penguasa.

Ironi menjadi semakin telanjang ketika legitimasi dibungkus dengan retorika formalistik: konstitusi membolehkan, hukum mengatur dan presiden berwenang. Namun justru dalam formalisme itulah letak jebakan konstitusionalnya: hukum digunakan untuk menghalalkan tindakan yang secara substansi menciderai rasa keadilan. Maka, negara hukum tidak lagi berdiri di atas supremasi moral, tetapi runtuh dalam logika legalitas yang kosong dari etik.

Tidak mengherankan bila dalam masyarakat yang memiliki memori traumatis terhadap pelanggaran hukum—baik dalam bentuk korupsi struktural, kejahatan HAM, maupun rekayasa hukum—amnesti dan abolisi tidak pernah hadir sebagai penyembuh, melainkan sebagai hantu yang terus membayangi kepercayaan publik. Setiap pengampunan tanpa pertanggungjawaban memperpanjang siklus kekerasan struktural. membebaskan pelaku, membungkam korban, mengaburkan sejarah dan menyingkirkan kebenaran ke dalam arsip yang terkunci rapat.

Pertarungan utama dalam negara konstitusi soal siapa yang diberi amnesti dan abolisi, siapa yang memiliki otoritas untuk menetapkan siapa yang pantas dimaafkan. Jika kekuasaan eksekutif dapat memutuskan hal itu secara sepihak, tanpa forum deliberatif yang terbuka dan inklusif maka yang terjadi bukan rekonsiliasi, melainkan dominasi. Konstitusi menjadi perisai simbolik bagi kekuasaan yang tidak mau diadili oleh sejarahnya sendiri.

Paradoks ini memunculkan satu ironi paling getir: bahwa dalam negara yang mengklaim dirinya berdiri di atas supremasi konstitusi, justru konstitusi itu sendiri yang kerap dijadikan dalih untuk mengabaikan keadilan substantif. Di sinilah letak urgensi untuk menafsir ulang hak prerogatif dalam terang etika konstitusional, Konstitusi bukan kitab suci kekuasaan melainkan kontrak sosial yang mengikat negara untuk tidak melupakan luka rakyatnya.

Kebijakan pengampunan tidak boleh menjadi praktik impunitas yang dilegitimasi hukum. 

Sebaliknya, ia harus menjadi jalan sunyi yang penuh kehati-hatian di mana negara benar-benar menimbang antara keadilan dan kedamaian

antara hukum dan pengampunan

antara memori dan masa depan

Tanpa itu, maka setiap keputusan pemberian amnesti dan abolisi hanyalah repetisi dari kekuasaan yang enggan untuk diadili.

Pendekatan yuridis-normatif tidak dapat ditinggalkan sebagai basis metodologis yang meniscayakan keberpihakan pada norma tertulis —serta perangkat hukum positif yang menjadi rujukan dalam praktik ketatanegaraan Indonesia. Namun, pendekatan normatif saja tak cukup untuk menjelaskan ambiguitas praksis keduanya. kerangka konstitusionalisme dan prinsip rule of law—dua pilar teoritis yang meniscayakan supremasi hukum atas kekuasaan dan keberadaan batas etis-konstitusional dalam pengambilan kebijakan kenegaraan.

Diskresi Presiden vs Keadilan Substantif

Secara yuridis memang amnesti dan abolisi merupakan bentuk penghapusan hak negara untuk menghukum (ius puniendi) yang dilakukan oleh Presiden sebagai kepala negara dalam sistem presidensial Indonesia. Namun, keduanya bukanlah satu entitas yang identik meskipun sering kali dipertukarkan secara bebas dalam diskursus populer. 

Amnesti adalah pengampunan kolektif terhadap tindak pidana politik tertentu yang masih dalam proses pemeriksaan atau penuntutan; sedangkan abolisi adalah penghentian proses hukum terhadap perkara pidana tertentu sebelum dijatuhkan putusan pengadilan. —amnesti dapat menghapus pemidanaan dan segala akibat hukumnya, sedangkan abolisi menghentikan proses hukum itu sendiri sebelum mencapai titik yudisial final.

Perbedaan krusial antara keduanya ditegaskan dalam Pasal 14 ayat (2) UUD 1945, yang menyatakan:

"Presiden memberi amnesti dan abolisi dengan memperhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan Rakyat."

Rumusan ini menunjukkan bahwa meskipun keduanya merupakan hak prerogatif presiden, namun bersifat qualified prerogative—yaitu hak prerogatif yang tunduk pada prinsip checks and balances melalui keterlibatan DPR. Dalam Kitab Undang-Undang Hukum Pidana (KUHP) lama maupun yang terbaru (UU No. 1 Tahun 2023), istilah amnesti dan abolisi tidak dibahas secara eksplisit, tetapi pengaturannya secara konstitusional menjadi dasar formil bagi eksistensi dan penggunaannya. Di sisi lain, pelaksanaan teknisnya sering kali diatur dalam undang-undang khusus atau dalam Keputusan Presiden yang bersifat individual dan kasuistik.

Dari perspektif konstitusionalisme kedua kebijakan ini semestinya tunduk pada prinsip bahwa segala bentuk kekuasaan, termasuk pengampunan, harus diletakkan dalam batas hukum dan moral konstitusi. 

Amnesti dan abolisi hanya dapat dibenarkan dalam keadaan luar biasa, seperti dalam kerangka justice as reconciliation bukan sebagai pembenaran terhadap justice as accommodation. 

Ketika digunakan secara berlebihan atau oportunistik mereka mereduksi semangat rule of law menjadi sekadar rule by discretion—hukum bukan lagi norma tertinggi melainkan perpanjangan dari kehendak politik.

Prinsip rule of law, sebagaimana dirumuskan oleh A.V. Dicey dan dikembangkan dalam tradisi hukum publik modern menolak adanya kekuasaan absolut bahkan oleh konstitusi sekalipun. Pengampunan negara yang tanpa alasan rasional dan keterbukaan deliberatif berpotensi menciderai prinsip ini karena menciptakan ketimpangan antara keadilan formal dan keadilan substantif. —kekuasaan untuk memaafkan harus selalu ditempatkan dalam kerangka tanggung jawab publik dan bukan prerogatif privat.

Melupakan demi perdamaian atau Mengingat demi keadilan

Secara historis, praktik pemberian amnesti dan abolisi di Indonesia telah mengalami metamorfosis makna dan fungsi. Dalam masa pemerintahan Soekarno misalnya, amnesti diberikan sebagai bagian dari upaya nasionalisasi dan rekonsiliasi pasca-perang kemerdekaan. Keputusan Presiden Nomor 449 Tahun 1961, misalnya, memberikan amnesti kepada sejumlah tokoh PRRI/Permesta. Di sini, amnesti berfungsi sebagai jembatan antara konflik politik dan integrasi nasional—dimensi rekonsiliatifnya dominan.

Pada masa Orde Baru makna amnesti dan abolisi menjadi lebih problematis. Rezim Soeharto kerap menggunakan abolisi sebagai sarana untuk melindungi loyalis kekuasaan atau untuk menyingkirkan konflik hukum yang berpotensi mengganggu stabilitas politik internal. Salah satu contoh paling kontroversial adalah Keputusan Presiden Nomor 11 Tahun 1976 yang menghentikan penyidikan terhadap kasus-kasus politik tertentu, termasuk yang berkaitan dengan tragedi 1965. Pendekatan represif terhadap hukum ini memperlihatkan bagaimana abolisi bisa menjadi instrumen impunitas dalam rangka mempertahankan status quo kekuasaan.

Era Reformasi menjanjikan perubahan paradigma. Namun dalam praktiknya penggunaan amnesti dan abolisi tetap menyisakan kontroversi. Pemberian amnesti kepada Din Minimi (eks kombatan Gerakan Aceh Merdeka) pada 2016, dan lebih baru lagi, rencana pemberian amnesti kepada Saiful Mahdi—seorang dosen yang dihukum karena UU ITE pada tahun 2021—menjadi bahan uji terhadap sejauh mana negara memaknai pengampunan dalam konteks hak asasi dan kebebasan berekspresi. 

Kasus Saiful Mahdi, amnesti justru dibenarkan secara luas karena berangkat dari semangat restorative justice dan perlindungan terhadap kebebasan akademik—tetapi kasus tersebut juga membuka ruang perdebatan tentang batas diskresi presiden dan efektivitas sistem hukum yang seharusnya melindungi hak-hak konstitusional warga negara sejak awal.

Negara konstitusi yang menjunjung prinsip democratic accountability; kekuasaan untuk mengampuni bukanlah kekuasaan yang tak tersentuh. Ia harus selalu terbuka untuk dipertanyakan, dikritisi dan diaudit. Sebab, di tangan kekuasaan yang tak terbatasi oleh konstitusi, bahkan pengampunan pun bisa menjadi kedok pengingkaran. Dan dalam pengingkaran itu, keadilan hanya menjadi gema samar dari hukum yang kehilangan suara.

Konsep negara konstitusi (constitutional state) menempati posisi ontologis yang tak bisa dinegosiasi; antara bentuk formal negara yang memiliki konstitusi tertulis, atauu lebih dari itu: negara konstitusi adalah wujud negara yang menjadikan konstitusi sebagai rechtsidee tertinggi yaitu cita hukum yang melampaui norma, mencakup moral, keadilan dan akuntabilitas kekuasaan.

Norma dasar (grundnorm) yang menjadi puncak hierarki norma. Sementara itu dalam tradisi Anglo-Saxon; prinsip supremacy of law dan limitation of power menjadi asas primer. Prinsip supremasi hukum tidak hanya berarti hukum sebagai norma tertinggi, tetapi juga sebagai mekanisme pembatas kekuasaan. Oleh karena itu, segala bentuk kekuasaan—termasuk kekuasaan presiden untuk memberi amnesti dan abolisi—harus tunduk pada batas konstitusional dan prinsip checks and balances.

Di Indonesia, peran Presiden sebagai kepala negara dan pemegang kekuasaan eksekutif memiliki dimensi yamg kontras juga. Presiden memang diberikan kewenangan konstitusional untuk memberikan amnesti dan abolisi berdasarkan Pasal 14 UUD 1945, tetapi kewenangan tersebut bukanlah hak absolut. Secara sistem tata negara, Presiden harus memperoleh pertimbangan dari DPR. Pertanyaannya kemudian: apakah pertimbangan tersebut bersifat substantive oversight atau sekadar formalitas yang melegitimasi kehendak presiden? Jika yang terjadi adalah praktik normatif semu tanpa melibatkan prinsip checks and balances mengalami erosi. 

Diskresi Presiden dalam memberi amnesti/abolisi semestinya tunduk pada prinsip keadilan substantif, bukan hanya keabsahan prosedural. Ketika diskresi dipraktikkan tanpa pertimbangan yang berpijak pada kepentingan hukum yang lebih luas—seperti perlindungan hak korban, keadilan transisional atau rekonsiliasi berbasis kebenaran—maka yang muncul adalah praktik impunitas yang dibungkus legitimasi hukum. Apalagi jika amnesti diberikan kepada pelaku pelanggaran HAM berat, tindak pidana korupsi atau aktor politik yang berafiliasi dengan kekuasaan; diskresi semacam itu akan memperlihatkan wajah gelap dari praktik legal but unjust.

Kasus-kasus global menunjukkan dinamika ini secara nyata. Di Afrika Selatan, misalnya; Truth and Reconciliation Commission (TRC) yang dipelopori Desmond Tutu memberikan amnesti bersyarat kepada pelaku kejahatan apartheid tetapi dengan syarat pengungkapan kebenaran secara penuh. Ini adalah bentuk conditional amnesty bukan impunitas. Sementara di Kolombia, program Peace and Justice Law (2005) juga memberikan amnesti terbatas kepada kelompok paramiliter dalam kerangka keadilan transisional yang ketat. Di Filipina amnesti sering kali diberikan sebagai alat politik untuk meredam oposisi seperti pada kasus mantan perwira pemberontak Gregorio Honasan yang diberi amnesti setelah mendukung pemerintahan.

Tapi dinegara kita? beberapa kebijakan amnesti dan abolisi memperlihatkan ambiguitas antara upaya rekonsiliasi dan akomodasi politik. Misalnya; pemberian amnesti kepada Din Minimi pada tahun 2015 oleh Presiden Jokowi. Din Minimi, eks kombatan bersenjata dari Gerakan Aceh Merdeka diberi amnesti dengan dalih stabilitas keamanan dan reintegrasi pascakonflik. Namun, tidak ada kejelasan prosedur yudisial terhadap pelanggaran hukum yang mungkin dilakukan kelompoknya dan tidak ada mekanisme transisi yang mempertemukan hak korban dengan keadilan. Maka pendekatan keamanan mendominasi dan keadilan menjadi subordinat.

Juga abolisi terhadap tersangka makar pada 2019 menjelang pemilu seperti yang melibatkan aktivis Papua atau tokoh-tokoh oposisi. Presiden disebut tidak melanjutkan proses hukum terhadap beberapa tokoh dengan alasan stabilitas politik dan mencegah ketegangan horizontal. menyulut kritik bahwa abolisi digunakan secara oportunistik sebagai alat elektoral—yang harusnya sebagai mekanisme rekonsiliasi hukum. Keputusan tersebut mengaburkan batas antara state necessity dan political accommodation, serta membuka preseden berbahaya dalam pembungkaman hukum lewat jalur eksekutif.

Check or legitimasi semu?

Pertanyaan mendasarnya: apakah amnesti dan abolisi digunakan sebagai alat rekonsiliasi, ataukah sebagai kompromi kekuasaan? Jika ia hadir demi kepentingan negara dalam mengelola transisi dan meredam konflik, maka ia memerlukan prasyarat kebenaran dan akuntabilitas. Tetapi jika digunakan untuk memperkuat dominasi atau melindungi elit politik dari proses hukum, maka keduanya tidak lebih dari instrumen impunitas yang dilegalkan. 

Potensi impunitas menjadi semakin nyata ketika hak-hak korban dikesampingkan demi kepentingan negara atau stabilitas semu. Hak atas kebenaran, keadilan dan reparasi adalah bagian dari jus cogens dalam hukum HAM internasional yang tak bisa ditiadakan oleh pertimbangan politik domestik. pengabaian terhadap hak korban adalah bentuk paling (^—^) dari manipulasi kekuasaan dalam selubung hukum.

Komparasi dengan negara lain menunjukkan bahwa penggunaan amnesti dan abolisi hanya dapat dibenarkan dalam kerangka yang menjunjung prinsip keadilan transisional, transparansi, keterlibatan korban dan akuntabilitas hukum; ia adalah mekanisme yang menyeimbangkan memori, moral dan masa depan. Di luar kerangka itu —ia tak lebih dari mekanisme pelupaan yang disponsori negara.

Kesimpulan sementara tulisan

Negara konstitusi yang menjunjung supremasi hukum dan prinsip pembatasan kekuasaan, pemberian amnesti dan abolisi oleh Presiden—meskipun diakui secara yuridis dalam konstitusi—mengandung potensi paradoks apabila tidak dijalankan dalam koridor keadilan substantif, keterbukaan dan akuntabilitas publik. Ketika diskresi presiden digunakan secara oportunistik untuk melindungi elit politik, mereduksi proses hukum atau menegasikan hak korban. amnesti dan abolisi tidak lagi berfungsi sebagai instrumen rekonsiliasi konstitusional, melainkan sebagai instrumen impunitas politik yang menggerus legitimasi hukum dan meretakkan fondasi konstitusionalisme itu sendiri.

Tulisan ini menegaskan bahwa legitimasi normatif akan bermakna apabila dijalankan dalam semangat rule of law, bukan rule by law. Artinya pemberian pengampunan harus tunduk pada prinsip keadilan transisional, keterlibatan korban dan pengawasan institusional yang efektif —sebagai alat negosiasi kekuasaan yang dibungkus legalitas formal. Jika tidak, negara konstitusi akan menjelma menjadi negara kompromi di mana hukum tidak lagi membatasi kekuasaan, meski mengabsahkannya.